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来源:中国改革论坛网 更新时间:2015-04-08

十八届三中全会指出:全面深化改革的总目标是坚持、完善中国特色社会主义制度和实现254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力的现代化。重构254俄罗斯娱乐登录与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系,是今后254俄罗斯娱乐登录治理现代化应该重点把握的关键内容。社会治理体制创新在推进254俄罗斯娱乐登录治理现代化中有着重要的功能定位:首先,诊断社会问题是推进254俄罗斯娱乐登录治理现代化的前提。能否正确处理经济发展与社会公平,工业化、城市化与环境保护,基本民生建设与公共安全,公共需求增长与公共服务供给不足,公共权力膨胀与公民权利萎缩等社会问题,既是构建254俄罗斯娱乐登录治理体系的基础,也是提升254俄罗斯娱乐登录治理能力的前提。其次,促进社会协同是254俄罗斯娱乐登录治理现代化的核心。本文将在254俄罗斯娱乐登录治理体系现代化的背景下考察254俄罗斯娱乐登录与社会关系,并最终为创新社会治理提供理论支持。

改革开放以来,我国的254俄罗斯娱乐登录建设和经济发展取得了巨大成就。但是254俄罗斯娱乐登录整体的治理格局和治理能力仍然与新时期经济社会全面发展的要求有一定差距,特别是无法有效应对社会治理中涌现的许多问题。在此背景下,党和政府有针对性地提出了254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化的要求,特别强调社会治理体制创新的重要性,为全面深化改革提出了指导思想。但是,如何在254俄罗斯娱乐登录治理现代化的背景下有效推进社会治理体制创新,仍然是有待探讨的问题。本文拟基于既有讨论,具体分析我国社会治理的现状对254俄罗斯娱乐登录治理现代化的影响,社会治理创新的基本框架,以及现阶段社会治理创新的着力点。

一、254俄罗斯娱乐登录治理现代化视野中的社会治理

十八届三中全会提出要“完善和发展中国特色社会主义制度,推进254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化”。关于254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力的内涵,现已出现较多讨论。对254俄罗斯娱乐登录治理体系的理解,较具代表性的有俞可平的多元治理观[1]和江必新的制度体系观[2],这两种观点认为,254俄罗斯娱乐登录治理体系是多元主体实施254俄罗斯娱乐登录治理的制度安排。关于254俄罗斯娱乐登录治理体系的具体内容,从总体上看包括纵向和横向两类解释。纵向的254俄罗斯娱乐登录治理体系主要包括治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次[3],横向的254俄罗斯娱乐登录治理体系由政治权力、社会组织、市场经济、宪法法律、思想文化五大系统构成[4]。无论是纵向还是横向,254俄罗斯娱乐登录治理体系都包括治理主体、治理功能、权力、规则、手段、绩效评估等基本要素[5],所要回答的是254俄罗斯娱乐登录治理的制度框架问题。在何为254俄罗斯娱乐登录治理能力的问题上,学界的理解较为一致,大多将254俄罗斯娱乐登录治理能力看作254俄罗斯娱乐登录治理体系的执行能力[6],即实现治理目标的能力[7],主要包括制度建构能力、改革创新能力和科学发展能力[8]。

关于何为254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力的现代化,尽管学者的表述方式各不相同,但其主体内容都与公共权力运行的制度化、规范化、民主化、法治化、高效化等概念相关[9]。综合来看,254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化就是指在民主和法治的原则下,多元治理主体以现代化的治理方式实现254俄罗斯娱乐登录治理体系高效运行的过程,制度化、科学化、程序化是254俄罗斯娱乐登录治理体系现代化的基本目标。

基于对254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化(以下简称254俄罗斯娱乐登录治理现代化)的理解,可以看到,十八届三中全会之所以提出这一概念,主要是因为改革开放以来,我国的254俄罗斯娱乐登录治理现代化已经取得了巨大成就,254俄罗斯娱乐登录治理的现代化具备了持续推进的良好基础,但与此同时,我国的254俄罗斯娱乐登录治理尚未进入到成熟和完善的阶段,在诸多方面还存在亟待解决的问题。254俄罗斯娱乐登录治理取得的成就和面临的问题在社会治理领域中有鲜明的体现。

改革开放以来,传统的社会管理日益向现代的社会治理转型。这突出地体现在党和政府逐渐摒弃了社会管理中的全能主义,不再统合社会,而是不断向社会还权、放权,扩展社会自治空间,培养社会自治能力,并且通过授权、委托和购买公共服务的方式,将部分社会组织吸纳到行政之中,社会治理的多元主体格局初步形成,社会治理方式不断创新。

然而,在打破一元化的社会管理体制、创新社会治理体制的过程中,一些问题仍然没有得到妥善处理。首先,对社会治理理念的认识尚不到位。早在十六届六中全会,我国就明确提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会治理格局,但目前党和政府仍没接受社会自治、多中心治理的理念,强势执政、掌控社会仍然是社会治理的基本出发点,由此,社会治理的主题一直集中于“政府怎样将社会治理好”,而非“社会如何进行有效的自我治理”。受这种治理理念的影响,一些地方政府将“维稳”作为社会治理体制创新的核心价值诉求,过度强调政府的社会风险控制责任,推行“社会稳定一票否决制”,这驱使官员把社会治理中的主要精力和资源用于群体性冲突事件的管、控、防上[10],其结果是社会治理偏离了方向,官民不信任加深。

其次,政府与社会在社会治理中的角色与功能尚未明确。一方面,政府仍然是社会治理的“掌舵者”与“划浆者”,是社会资源的集中调配者,“市场”机制无法在社会资源配置中发挥基础性作用;另一方面,社会组织作为组织化的社会力量,虽然能够通过承接政府授权、委托或购买项目的方式参与社会治理,但这种参与只是一种“执行参与”,对社会治理的决策过程几乎无法产生影响。而且,受特殊发展历史的限制,能够参与社会治理的社会组织大多为官办或半官办社会组织,它们能否代表社会发挥“协同”和“参与”作用,是为社会普遍置疑的。

其次,社会治理方式的创新尚不到位。虽然政府一直在创新社会治理的方式方法,但受传统管理体制的影响,政府仍习惯于采用行政命令、管制等手段处理社会问题,自上而下的单向度治理模式尚未得到根本改变。公民和社会组织缺乏参与社会治理的制度平台,社会治理工具缺乏创新,这些都导致政府在社会治理中的预警能力和执行能力不足。

上述问题不仅阻碍了社会治理发展,更制约了254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力的发展。当前,适应254俄罗斯娱乐登录治理现代化的需要,亟需加强社会治理体制创新。十八届三中全会决定提出,社会治理体制创新应包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾的体制、健全公共安全体系等方面的内容,这为社会治理体制创新界定了基本领域,但究竟应如何定位党和政府、社会组织、公民在社会治理中的角色和功能,如何改进社会治理的方式方法,却是值得讨论的问题。

二、社会治理的历史演进与理论模式

在254俄罗斯娱乐登录治理现代化的大背景下理解社会治理体制创新的实现方式,有必要需要了解社会治理在当代社会中的真实状态和基本制度特征。西方254俄罗斯娱乐登录较早地经历了现代化阶段,在社会治理方面积累了丰富经验,值得我们借鉴,下面对西方254俄罗斯娱乐登录社会治理的发展和相应的理论讨论进行介绍。

西方254俄罗斯娱乐登录与社会之间的关系同样经历了复杂的调整,也走过从社会管理到社会治理转型的道路。在封建主义时期,由于采邑制度和封建领主制度的权力分割以及城市自治共和国的掣肘,形成了相互隔绝的社会状态和非常弱化的中央权威,城市与封建领主成为这一时期社会管理职能的承担者。为了消除地方分割对商业和贸易的限制,新兴的民族254俄罗斯娱乐登录成为统一全国市场的主导者,以重商主义政策积极干预农业、贸易和工业发展,把商业发展作为增强254俄罗斯娱乐登录对社会控制与管理的工具。随着宪政主义254俄罗斯娱乐登录的建立,基于对公共权力的警惕与防范,自由放任的经济、社会管理模式开始形成,而工业革命则成为了推动“最小政府就是最好的政府”的主要动力,除了在基本公共服务(国防、基础设施、秩序保障)方面承担责任外,政府在经济、社会发展中开始扮演“守夜人”的角色。

但是,随着市场的局限性日益暴露,政府承担了越来越多的公共治理职责,在30年代经济危机之后,由于市场的不完善和社会的无力量,254俄罗斯娱乐登录利用手中的权力保护国民免于社会风险已经成为254俄罗斯娱乐登录观念中不可分割的组成部分,成为政权合法性和政府权威的依据之一。[11]第二次世界大战以后,大多西方254俄罗斯娱乐登录走上了福利254俄罗斯娱乐登录的道路,政府加强了社会管理,成为社会福利的主要供给者。随着福利体制的发展,其弊端不断显现,政府主导社会发展的政策遭遇了来自各届的批评。在新自由主义和中左政治引领下的福利体制改革,逐渐改变了254俄罗斯娱乐登录与社会的关系,政府不再独揽社会管理大权,而是注重发挥社区、非营利组织和公民个人的自治功能,通过公私合作、政府购买等多种方式提供社会服务、解决社会问题,由此,社会管理也日渐走向了社会治理。[12]

从西方社会治理的演进历程可以看出,254俄罗斯娱乐登录与社会关系在不同时期的表现形态不一,社会治理因此也经历了不同的发展模式。对此,已有广为公认的理论做出了总结,这些理论主要包括强调254俄罗斯娱乐登录主导作用的254俄罗斯娱乐登录本位论;倡导社会自主治理的社会本位论、以及重视政府、市场、公民社会等多元主体合作共治的治理理论。这些理论共同揭示了社会治理的基本发展规律,能够为我国社会治理的发展提供有益的借鉴。

254俄罗斯娱乐登录本位论中较常被讨论的有福利254俄罗斯娱乐登录和发展型254俄罗斯娱乐登录理论。福利254俄罗斯娱乐登录理论主要关注经济发展和社会发展的协调问题,试图通过建立合理的福利体制以为经济发展提供支撑和保证254俄罗斯娱乐登录正常运行[13],它认为,在工业化时代254俄罗斯娱乐登录必须强化社会 功能,实现社会福利分配的普享性、统一性和均等性,以缩小贫富差距和促进社会公平。在石油危机之后,福利254俄罗斯娱乐登录面临严峻挑战,全球化的快速发展进一步加速了福利254俄罗斯娱乐登录的体制转型,这一时期的福利254俄罗斯娱乐登录理论更加强调灵活的社会政策,倡导以职业福利替补公共福利,以社区互助补充254俄罗斯娱乐登录照顾,但是新的变革并不放弃254俄罗斯娱乐登录在社会发展中的主导性作用。

发展型254俄罗斯娱乐登录理论是查默斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹:产业政策的成长(1925-1975)》一书中提出的。与将东亚经济发展的奇迹理解为自由主义的胜利不同,该书认为,日本信奉的政治经济学与李斯特的“经济254俄罗斯娱乐登录主义”或“重商主义”一脉相承,从中作者提出了“资本主义发展型254俄罗斯娱乐登录”概念。[14]其后,发展型254俄罗斯娱乐登录概念被用于解释中国、朝鲜等社会主义254俄罗斯娱乐登录的发展经历,出现了“社会主义发展型254俄罗斯娱乐登录”概念。无论是哪种类型的发展型254俄罗斯娱乐登录,其基本要义在于,政府在经济发展中扮演了关键的计划者和推进者角色,与此同时,为优化经济发展环境,政府也引导社会发展,施行明确的社会政策、进行土地改革、维持社会经济平等,以防止严重政治冲突[15]。但是发展型254俄罗斯娱乐登录选择的是一条非福利254俄罗斯娱乐登录模式的社会保护道路,相比较于福利254俄罗斯娱乐登录,254俄罗斯娱乐登录在社会中的作用有所削弱,家庭、社区和职业共同体在社会安全网中扮演重要角色。

尽管254俄罗斯娱乐登录在社会治理中发挥着无可替代的作用,但是对254俄罗斯娱乐登录本位论的批评一直不绝于耳。新自由主义理论一直怀疑政府的有效性,主张限制政府力量,充分调动市场和社会活力,它们所推动的自由化、私有化和市场化改革在现实中有力地冲击着福利254俄罗斯娱乐登录体制,也推动了发展型254俄罗斯娱乐登录的254俄罗斯娱乐登录与社会关系转型,它们倡导的“小政府、大社会”观也已经深入人心,成为各国政府改革的主要目标。

新自由主义理论是254俄罗斯娱乐登录本位论的反对者,但它们本身被批评为“市场原教旨主义”,被指责过于夸大了市场的力量,未能合理处理政府、市场和社会三者之间的关系。因此,与新自由主义理论同时勃兴,对254俄罗斯娱乐登录与社会关系发展产生重要影响的还有公民社会理论。

公民社会理论持鲜明的社会本位论观点。该理论认为,在254俄罗斯娱乐登录与经济社会(政府与市场)之外还存在一个有着特殊运转规律的公民社会。自从公民社会与政治254俄罗斯娱乐登录相分离,它就是政治权力的有效均衡力量,在自由市场和全球化时代,公民社会也是鼓胀的资本权力的平衡剂。[16]公民社会的主要功能是通过社会自治达成社会团结。因此,254俄罗斯娱乐登录不应过多干预公民社会,而应充分发挥公民、社区、非营利组织等社会力量的自治作用,这样既能保证社会自由,又能使254俄罗斯娱乐登录专职于政策性事务。[17]

虽然新自由主义理论重视市场的功能、公民社会理论主张“回归社会”,但两种理论并不完全否认254俄罗斯娱乐登录在社会中的作用,只是试图对254俄罗斯娱乐登录进行“除魅”,破除社会对254俄罗斯娱乐登录的迷信。在这些理论的基础上,在90年代初形成了诸多要求政府、市场和公民社会共治的理论诉求,其中最具代表性的是治理理论。治理理论取众家之长,主张在公共治理中建立多层次复合治理机制以实现多元主体合作共治。治理理论认为,不同的治理主体在资源、功能等方面存在相互依赖性,能够结成治理网络。就社会治理而言,政府也应从主导者的角色向引导和合作者的角色转变,主要发挥“元治理”的功能,将精力集中于社会政策的制定,而让公民、社区、非营利组织等社会力量发挥生产社会服务的作用。

无论是从实践发展,还是从理论演进看,有效的社会治理都伴随着254俄罗斯娱乐登录与社会关系的调整,政府并不必然包办社会或主导社会发展,在特定的历时时期,政府主动或被动地吸纳其他力量参与社会治理,而近现代以来,这种吸纳变得更加积极和有序。从总体上看,当前许多254俄罗斯娱乐登录尤其是西方254俄罗斯娱乐登录的社会治理都呈现出以下两大基本特征:

第一,社会治理主体的多元化。单一中心的社会管理模式已经逐步让位于多主体共同参与的多元治理模式,政府虽然是最为重要的社会治理主体,但已不再独揽大权,而是为社会力量搭建参与社会治理的平台,允许多个权力中心或服务中心并存,通过促进社会服务“市场”的发展,为社会提供了更多的选择权和更好的服务。[18]其中,政府、社会组织和社区分别发挥不同的治理功能。

政府在社会治理中发挥着“元治理”作用。如果将各治理主体定位为同辈间的关系,政府则应在其中扮演“兄长”的角色,要负责社会治理政策的制定、构建多元力量参与社会治理的制度平台、协调治理主体间关系、维持社会治理秩序、做好服务工作。

社会组织是社会治理的重要参与力量。社会组织是社会的重要组成部分,是社会治理的对象,也是社会治理的参与力量。社会组织具有广泛联系群众、专业化、灵活性强等优势,是社会成员利益聚合和表达的载体,是建构社会资本、实现社会自治的主体性力量,它们在社会治理中发挥了重要作用。

社区在社会治理中扮演关键角色。社区是社会的基本构成单元,社区治理是社会治理的基础。社区治理能够实现协调邻里关系、处理社区公共事务、提供社区服务,增进社会资本,在社区这一微观层次的治理活动能促进参与式民主的发展和自下而上的政策议程的建立,能够凸显治理过程的公共伦理取向。[19]充分发挥社区治理功能,是减少政府事务,实现“小政府、大社会”的必然要求。

第二,社会治理工具的现代化。从各国的做法可以看出,是否能够合理利用治理工具决定了多元主体的社会治理结构能否有效运转。治理工具通常可以分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具[20],这三类治理工具在不同的历史时期都曾起过支配性作用,但在当今时代,它们已经被灵活地、混合性地应用于社会治理,尤其是强制性工具中的社会管理、混合性工具中的政府购买公共服务、自愿性工具中的志愿服务已经成为非常普遍的治理工具。

社会性管制。确保社会健康发展需要政府采用一些强制手段,社会性管制是政府比较常用的政策工具,它以保护健康、环境、安全等为目的,以实现禁止、惩诫、限制和认可等功能[21]。社会性管制具有效率高、时间短、速度快、善于应付社会突发危机事件等优势,但也存在依赖行政权威、成本高、容易产生寻租行为等问题。因而,社会性管制虽然仍是各国治理社会的重要手段,但已经为其他多种治理方式所补充。

政府购买公共服务。社会治理从本质上看是为社会提供公共物品和服务的过程。政府购买公共服务是把社会力量纳入公共服务供给体系的有效途径和方式,具体又存在补供方和被需方两种形式。补供方是典型的合同外包行为,即政府提供购买需求,有资质的社会力量通过竞争或非竞争的方式获得政府订单,政府依社会力量所提供的服务数量和质量向其支持购买费用或支持一定的补贴。补需方是一种凭单制,即政府向服务消费者提供补贴,由他们到公共服务市场中去自由选择服务。在许多情况下,补供方和补需方可以并存于同一个购买项目之中。政府购买公共服务是在公共服务提供中引入市场机制,既能够发挥社会力量的生产规模优势,又能够扩大消费者的选择权,是提升社会治理效率和质量的有力工具。

志愿服务已经成为现代社会治理中的一种重要工具。志愿服务主要存在于社会服务、公益事业和文化娱乐等领域,它的基本特征是免费或以低于市场的价格提供公共服务,是一种典型的自愿性政策工具。志愿服务不仅在社会治理中发挥着积极作用,它所蕴含的志愿精神也能促进社会资本的发展,增强社会的信任与合作,对促进经济生活顺利运转也有积极作用。[22]志愿服务的意义日益被重视,鼓励和培育志愿精神、发挥志愿服务的作用,已经成为许多254俄罗斯娱乐登录的政府选择,并且取得了良好效果。例如比利时的志愿者是非营利组织人力资源的重要组成部分,即使不包括医院和学校的志愿者,他们也占据到非营利部门人力资源的1/3还多。[23]

总而言之,社会治理的形成和发展过程是社会不断成熟并获得治理权的过程,是各种治理力量彼此磨合并最终达到平衡状态的过程,也是多元治理主体综合利用多种治理工具的过程。由此可见,社会治理的历史演进与“多元治理主体以现代化的治理方式实现254俄罗斯娱乐登录治理体系高效运行”的254俄罗斯娱乐登录治理现代化的思路正相契合。而这正指明了我国社会治理创新的方向,即应在254俄罗斯娱乐登录治理现代化的大框架下,借鉴和吸收他国社会治理发展的经验,着重在完善治理主体结构和治理工具两个方面进行革新。

三、以体制创新促进社会治理变革

改革开放三十多年间,我国已经经历了从社会管理到社会治理的转型。然而,尽管在部分地方和一些领域已经形成了合作治理的格局,政府购买服务等新的社会治理工具也已被广泛使用,但是,由于缺乏关于社会治理的全局规划,相关变革一直呈现出局部性和散点式的特征,难以上升到体制层面。随着“社会治理”概念被官方接受、社会治理体制创新的大幕被拉开。

所谓体制,是制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统相互作用的有机统一体。[24]从体制的形成机理看,组织结构及其运行机制是制度规则形成的基础,而从体制的存在状态看,制度规则是组织结构及其运行机制的前提与保障。因此,对社会治理而言,要创新其体制,迫切需要建构的是它的组织结构及其运行机制,以及将组织结构及其运行机制建设中的普适性经验上升为制度规则。基于此,我们就加强社会治理体制创新、促进社会治理变革提出几点建议:

第一,优化社会治理格局,充分发挥各主体作用。

形成合理的社会治理格局是创新社会治理体制的前提。根据党的十八大精神,新的社会治理格局应坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的基本原则,其中,政府是社会治理体制创新的组织实施者,社会组织和公民是社会治理的重要协同力量。因此,社会治理格局的优化应体现为对政府、社会组织和公民三者角色的合理定位,而基于我国政府主导社会的传统,三者角色的合理定位应以政府向社会还权、放权为基础,以发展社会组织和公民参与社会治理的能力为抓手。

首先,重构政府职能体系。适应254俄罗斯娱乐登录治理现代化、社会治理体制创新的要求,政府需要进一步厘清与社会的职能边界,凡是社会能做的、社会比政府做得好的职能都要还给社会,政府应主要发挥战略定位、政策制定、机构构建和秩序保障的功能。目前政府职能转变已经步入加速期,一方面,行政审批制度改革的力度不断加大,社会组织也因此获得了更为宽松的准入制度,部分类别的社会组织不再需要业务主管单位的批准,可以直接申请登记注册;另一方面,政府正大力推进政府职能向社会组织转移和向社会组织购买公共服务,《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)颁布后,各地纷纷出台相关文件,为社会组织参与公共服务的提供创造条件。

政府职能转变是推进社会治理体制创新的重要举措,对建立新的社会治理主体体系具有关键性作用,但从总体上看,目前政府向社会转移职能的工作仍然缺乏整体建构,这突出地体现在以下三个方面:一,对究竟哪些职能应交还给社会,哪些职能可以委托给社会组织实施,还没有形成统一认识,各地在探索中形成了差异性明确甚至相互冲突的做法;二,财政支出结构与社会治理的匹配性不强,领域医疗卫生、教育、社会保障与就业等社会性支出在2013年中央财政总支出中的比重不足30%,从财政支出结构看,政府在社会治理中的责任还没有充分发挥;三,政府还没有建立起对社会组织的整体信任,政府创建社会组织承接购买服务项目的情况普遍存在,体制内社会组织是政府职能转移和购买服务的赢家,民间社会组织相对受益较小。

因此,政府仍然需要深化职能转变工作,为此,第一,要加强对自身在社会治理中的角色认知,厘清与社会的职能界定,中央政府应发挥关键作用,为政府职能向社会转移指明基本方向,制定出台相关指导意见;第二,要完善公共财政支出结构,加大社会性支出比重,中央政府尤其要完善转移支付制度,与地方政府分担社会治理费用;第三,要促进体制内外社会组织平等地参与社会治理,在与社会组织的合作治理中实现政社分离。

其次,发挥社会组织和公民协同治理的作用。政府向社会还权、放权能否顺利进行,与社会是否具有承接相应权力的能力直接相关。随着社会治理的转型和社会力量的成长,当前部分社会组织已经参与到社会治理中,成为社区服务、公益服务等领域的重要主体。但是,由于我国社会组织长期在政府的庇护和管控下成长,承接政府转移职能的能力还不强。因此,政府应进一步改革社会组织管理体制,加大对社会组织的培育和扶持,为社会组织参与社会治理创造条件。

部分社会组织直接登记制度的实施是社会组织管理体制的重大突破,与此相适应,政府还须加快社会组织日常监管制度的改革,完善社会组织执法监管制度,建立社会组织退出机制,以促使社会组织优胜劣汰,增强社会组织活力。政府也需要创新社会组织培育和扶持机制,完善财税支持政策,指导和督促社会组织加强内部治理结构建设,建立健全以章程为核心的内部管理制度和自律机制,依章程规定的宗旨和业务范围进行活动。

最后,拓宽公民参与社会治理的渠道。公民是社会治理的社会基础,目前部分公民已经通过社会组织参与到社会治理中,听证、举报等制度也吸纳了部分公民的参与,这些都构成了进一步完善公民参与社会治理的现实基础,在此基础上,为进一步扩大公民的参与面、拓展参与途径,还需要加强以下工作:一是通过宣传教育增强公众参与社会治理的主人翁意识和参与能力;二是推动信息民主建设,通过完善信息公开工作构建公开透明的社会治理环境;三是发展协商民主,建立健全以利益调节为核心的社会协商和对话机制,通过对话、协调等形式, 实现政党、政府、社会组织和公民之间的良性互动, 通过积极有效的社会协商化解矛盾, 消弭冲突, 实现社会公正。总之,使公众参与社会治理的权利在具体的操作中得以实现,应成为当前社会治理体制创新的重要内容。

第二,创新社会治理工具,全面提升治理效益。

如果说多元治理格局是社会治理体制创新的基础,那么,现代化的社会治理工具是社会治理主体合作互动的必要中介。从我国近年的实际做法看,社会治理工具创新主要体现在,政府越来越重视通过运用非强制性治理工具发挥社会力量在社会治理中的作用,这一做法具体体现在政府已经在公共服务领域中广泛地应用了合同外包、补助、凭单、志愿服务等治理工具。然而,在公共服务领域中应用民营化工具,并不总是能够提高公共服务的效率和质量,比如在医疗卫生领域,不恰当地使用市场机制极大地侵害了医疗卫生事业的公共性。因此,在社会治理工具创新中,首先应引起注意的问题是,如何在公共服务提供中合理地选择市场和社会工具。对此,美国学者凯特尔曾指出,政府要做一个“精明的购买者”,在公共服务外包的过程中制定权责明确的合同,在服务提供中要尽到合同管理的责任。[25]对我国而言,由此政府在公共服务的合同外包方面并无太多经验,因此,签订好的合同与管理好合同都非常重要,为此,政府应培养社会治理领域的专门人才,使其能够在合同制治理中发挥作用

除在公共服务领域中运用市场性和社会性工具外,社会治理工具创新还要求政府能够及时应用现代信息和通讯技术,建立“预警化”、“信息化”的社会治理模式。建立危机预警系统, 加强对社会信息的搜集和处理,对可能出现的社会问题和危机做出预测, 将问题和危机消灭在萌芽状态, 或及早制定应对措施,是在社会治理中实现“事半功倍”的重要选择。利用网络将政府的社会治理职能有机整合,推进电子政务建设,建立社会运行状况监测体系,则是增加政府工作透明度,提高政府回应性的重要举措,也应成为社会治理工具创新的内容。

在社会治理工具创新中,还须指出的是,治理工具创新必须服务于明确的价值目标,不能为创新而创新。社会治理体制创新的目标是实现社会治理效益的最大化,即在一定的资源约束下最大程度地满足公民的社会需求,那些为了追求工具创新或甩包袱而将社会治理事务外包给社会力量,外包后不闻不问,不积极履行协作和监管责任的做法,都有违社会治理工具创新的初衷。因此,政府应加强对社会治理工具创新的全局谋划,对新工具的选择和应用进行严格监管。

第三,加强制度化建设,使合作治理常态化。

除建立新的主体体系、运行机制外,社会治理体制创新还需要不断完善制度规则体系,这即是社会治理的制度化。我国在社会治理变革中已经积累了一些成功经验,但是大多数经验还没有上升为制度规则。比如社会组织一直在社会治理中发挥着重要作用,但迄今为止对社会组织参与社会治理的管理与规范仍缺乏制度依据。当前亟需将部分具有可复制性的经验上升为制度规则,以引导社会治理的整体发展。从总体上看,社会治理的制度化建设须着重关注以下三方面内容:一是建立社会治理评价制度。什么样的社会治理是我们需要的,理想的社会治理需要哪些制度支撑,需要建立哪些体制机制,如何评价当前的社会治理状况?一套合理的社会治理评价制度应该能够对这些问题作出回答,从而为社会治理各主体指明行动方向;二是加强社会组织和公民参与社会治理的制度化建设。社会治理的最显著特征是社会力量不再是被动的治理对象,而是治理的主体,但是由于历史的原因,我国社会力量参与社会治理的制度化途径不足,参与的积极性也因此受到限制,而缺乏社会力量的有效参与,社会治理新格局难以形成。因此,迫切需要通过制度规则明确社会组织和公民在社会治理中的地位和作用,明确他们参与社会治理的方式方法,以及相应的保障机制;三是为社会治理主体构建行之有效的合作规则。良好的社会治理要求各主体能够实现良性的合作与互动,因此,非常有必要建立一套既能保障各主体利益,又能实现共同目标的合作规则,以使各主体能够形成相对稳定的理性预期和行为模式。该合作规则需明确各主体的角色与功能,主体间关系与合作机制,纠纷和矛盾处理机制,以及利益共享和风险共担机制。


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[1]俞可平认为,254俄罗斯娱乐登录治理体系是多元治理主体依法履行其角色所规定的治理职能,实现254俄罗斯娱乐登录安全与发展之目标的有机系统。俞可平.沿着民主法治的道路推进254俄罗斯娱乐登录治理体系现代化[E].新华网.2013 年 12 月 1 日.

[2]江必新提出,254俄罗斯娱乐登录治理体系是党领导人民管理254俄罗斯娱乐登录的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排。江必新.推进254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化[N].光明日报.2013 年 11 月 15 日第1版.

[3]许耀桐、刘祺.当代中国254俄罗斯娱乐登录治理体系分析[J].理论探索.2014 年,第1 期:第10页.

[4]许耀桐、刘祺.当代中国254俄罗斯娱乐登录治理体系分析[J].理论探索.2014 年,第1 期:第10页.

[5]徐邦友.254俄罗斯娱乐登录治理体系:概念、结构、方式与现代化[J].当代社科视野.2014年,第1期:第32页.

[6]参见俞可平.治理体系的内涵本质[J].理论导报.2014年第4期:第17-18页.

[7]参见韩振峰:解254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化.[N].人民日报.2013年12月6日;魏治勋:“善治”视野中的254俄罗斯娱乐登录治理能力及其现代化.[J].法学论坛.2014年第2期:第32-45页;许耀桐、刘祺:代中国254俄罗斯娱乐登录治理体系分析[J].理论探索.2014年第1期:第10-14页.

[8]魏治勋:“善治”视野中的254俄罗斯娱乐登录治理能力及其现代化.[J].法学论坛.2014年第2期:第32-45页;张涵:推进254俄罗斯娱乐登录治理体系和治理能力现代化———访北京大学政府管理学院副院长[J].中国国情力.2014年第4期:第10-12页.

[9]俞可平.沿着民主法治的道路推进254俄罗斯娱乐登录治理体系现代化[E].新华网.2013 年 12 月 1 日;桑玉成.建构254俄罗斯娱乐登录治理体系的四个重要基石[N].中国社会科学报.2013年11月22日;李利军.推进254俄罗斯娱乐登录治理主体、治理方式和治理规则的现代化[N].光明日报.2013年12月24日.

[10]姜晓萍:《254俄罗斯娱乐登录治理现代化进程中的社会治理体制创新》,《中国行政管理》2014年第2期,第26页。

[11]周弘:《福利254俄罗斯娱乐登录向何处去》,《中国社会科学》2001年第3期,第96页。

[12]郁建兴、周俊:《资本主义254俄罗斯娱乐登录与社会关系的演进及其限度》,《中国社会科学》2001年第?期,第?页。

[13]郑秉文:《经济理论中的福利254俄罗斯娱乐登录》,《中国社会科学》2003年第1期,第43-44页。

[14]查默斯·约翰逊:《通产省与日本奇迹:产业政策的成长(1925-1975)》,中共中央党校出版社1992年版,第18页。

[15]Maidment, Richard, Goldblatt, David and Mitchell, Jeremy, edited.1998, Governance in the Asia-Pacific, Open University, p.258.

[16]

[17]

[18]王兴伦.多中心治理:一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报.2005年,第1期:第96页.

[19]参见理查德.D.博克斯:《公民治理:引领21世纪的美国社区》[M].孙柏瑛等译.北京:中国人民大学,2005.页码?

[20]霍利特、拉米什.公共政策研究[M].庞诗译.北京:生活.读书.新知三联书店,2006年.页码?

[21]刘鹏:《善治的改革导向:从政府社会性管制到多元共治》,《广东行政学院学院》2003年第4期,第23-24页。

[22]参见 [美]罗伯特.D.帕特南:《使民主运转起来》[M].王列,赖海榕译.南昌:江西人民出版社,2001;[美]弗朗西斯.福山:《信任-社会美德与创造经济繁荣》[M].彭志华译.海口:海南出版社,2001.页码?

[23] [美]莱斯特·M.萨拉蒙等:《全球公民社会:非营利部门视界》,社会科学文献出版社2002年版,第53页。

[24]李程伟:社会管理体制创新:共管理学视角的解读[J].中国行政管理.2005年,第5期:第39页.

[25]凯特尔:《合同制治理》